“房土三税”是指房产税、城镇土地使用税、土地增值税这三个税种，它不是现行税法中的正式概念，把它们放到同一个范畴讨论，主要是缘于都与房地产以及地方财政收入息息相关。
多年来，“房土三税”的立法进程一直被财税界所关注。
近日，《国务院2026年度立法工作计划》公布后，笔者发现房土三税仍未出现在其附件所列项目之中。[1]
三税迟迟未被排入明确立法项目，笔者认为受多个现实因素的影响。
三道红线刺破泡沫后，房地产市场特别是住宅周期仍偏弱，对持有环节大规模征税容易被理解为资产重定价的政策信号；地方财政需要稳定税源，但相关税种若被解读为“以税补地”，财政压力就会转化为居民、房企和用地企业的税负预期。[2][8]
从税收法定原则看，房土三税迟迟未完成法律化，是我国税制现代化进程中尚未完成合龙的一个缺口。
但法律化不是把既有条例机械抬升为法律，而是要在法律层面重构税权、税基、减免、征管和救济。若只是“平移立法”，难以回应实质争议；若进行“实质立法”，又会立即触及居民资产估值、企业用地成本、房企清算和地方财政安排。[7]
一、房产税：不是不能立，而是不能“硬落地”
房产税立法的预期由来已久。
2021年，全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房产税改革试点，并提出要积极稳妥推进其立法与改革。[3]
房产税从一开始就不是单纯技术性税种，它同时带有宏观调控、社会预期管理和地方财政重构的任务。
多地的试点呈现出强烈的审慎取向。
上海的试点主要针对部分新购住房，初期以应税住房市场交易价格的70%作为计税依据，适用税率暂定为0.6%，部分情形暂减为0.4%。[13]
重庆则主要针对独栋商品住宅、新购高档住房以及“三无”个人新购第二套及以上普通住房，暂按交易价的70%计算缴纳，税率为0.5%。[14]
即便是局部先行，也往往采取窄税基、低税率和对象差别化的方案。
现行房产税，长期以经营性房产为重心；2021年的改革试点则把征税对象扩大到居住用和非居住用等各类房地产，并明确农村宅基地及其上住宅不纳入试点范围。[3]
未来立法亟须解决征税对象、房地合一评估、免征边界、价格异议和救济程序等基础问题，所以“积极稳妥”的优先级至今仍压过“尽快推出”。
2026年1—4月份，全国房地产开发投资23,969亿元，同比下降13.7%；新建商品房销售面积25,258万平方米，同比下降10.2%；新建商品房销售额23,000亿元，同比下降14.6%；房地产开发企业到位资金26697亿元，同比下降18.4%。[2]
在这样的市场环境下，房产税如果骤然大规模铺开，不只是居民家庭每年是否多缴一笔不菲的税金，更大的问题在于持有环节税负制度化后住房资产的估值逻辑会被重新计算。
自1994年房改以来，在相当长时间内，住房兼具居住、投资、抵押融资和家庭财富储藏功能。持有成本一旦制度化，多套房、闲置房、非核心区住房和低出租回报率住房会被重新定价，金融机构也可能调整抵押品折扣。
即便房产税采取低税率、宽免征的温和方案，也容易在销售和资金来源仍处下行区间时被放大为负面信号。[2]
这正是房地产税迟迟未进入年度明确立法项目的核心原因：政策目标并未放弃，但推出时点必须服从市场承受能力。
二、城镇土地使用税：小税种背后是产业用地成本
表面上看，城镇土地使用税的影响不如其他两个税种大，却同样不适合轻率强行立法。
该税种纳税人为在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，以实际占用土地面积为计税依据，并按不同城市等级设置每平方米年税额幅度。[4]
它的暂行条例还允许地方在规定幅度内根据市政建设状况、经济繁荣程度等因素确定不同区域的适用税额标准。[4]
这个税种带有明显的地方调节属性，嵌在产业布局、园区招商、工业用地成本和城市土地集约利用政策之中。
过低的税额标准，难以倒逼低效用地退出；定得过高，又会抬升制造业、仓储物流邓占地大户的固定成本，削弱地方稳产和招商的政策弹性。
国家发展改革委等部门曾在《关于做好2024年降成本重点工作的通知》中提出，推进工业用地由出让为主向出让、租赁并重转变，健全长期租赁、先租后让、弹性年期出让等供应体系，并通过降低企业初期用地成本、指导地方因地制宜调整基准地价等方式提升土地要素保障能力。[17]
在此背景下，城镇土地使用税若借法律化之机明显强化税额刚性，就可能与降低实体经济用地成本的政策取向相背离。
至于低效工业用地再开发，其本质是规划、产权、地价、产业准入和收益分配的综合治理问题，城镇土地使用税只能作为辅助工具。[18]
三、土地增值税：最难的不是立法，而是清算
土地增值税的情况更复杂。现行暂行条例规定，转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，应就转让房地产取得的增值额缴纳土地增值税；土地增值税实行四级超率累进税率，最高税率为60%。[5]
它意在规范土地、房地产市场交易秩序，合理调节土地增值收益，维护国家权益。至于是否抑制过房价过快上涨，算是智者见智。[5]
在实践中，土地增值税是征管争议最密集的税种之一。收入确认、成本分摊、扣除项目、普通标准住宅标准、预征与清算衔接、旧房转让评估、项目分期清算等问题，都高度依赖具体项目事实和地方征管口径。
若立法只是承接暂行条例，许多长期争议难以解决；若在立法中大幅调整税负结构，又会直接影响房企利润、项目出清、地方财政收入和存量债务处置，甚至让本已步履蹒跚的行业雪上加霜。
土地增值税的清算天然具有“事后总账”性质。开发企业在销售阶段通常先按预征规则缴税，项目达到清算条件后，再依据销售收入、扣除项目和增值率计算最终税负。
房地产开发项目跨越多年，土地取得、融资安排、工程结算、销售回款、成本分摊和票据归集并不总在同一周期内完成。若销售测算未能兑现，或项目进入尾盘折价销售阶段，企业可能同时面对回款减少、融资成本沉淀、扣除凭证不完整和清算补税压力。
国家税务总局早在国税发〔2006〕187号文件中即对房地产开发企业土地增值税清算单位、清算条件和清算资料作出规定；《土地增值税清算管理规程》又进一步规范清算受理、审核和管理程序。[10][11]
2026年以来，国家税务总局公告又对预征申报时间、清算销售收入确认、尾盘销售申报和扣除项目计算等问题作出规范。[12]
土地增值税立法之所以特别审慎，正在于它会被市场解读为征管趋严信号。
对仍处于债务重组、保交楼和项目出清阶段的房企而言，影响的不只是应纳税额，还包括项目现金流测算、金融机构风险评估、地方政府处置房地产风险的节奏，以及购房者对项目交付能力的判断。它不是一部可以轻装上阵的税法，而是一张牵动开发商、地方政府、购房者和金融机构的清算网。
四、三税不能割裂推进，因为它们共同指向“土地财政之后”
房产税、城镇土地使用税和土地增值税分别切入持有、占用和转让环节，共同嵌入房地产收益形成和土地资源配置全过程。
若分税种推进、分政策解释、分口径传导，很容易在税基边界、税负归属、地方财政激励和市场预期之间产生错位。
要理解这种错位，必须看到土地出让收入退潮后的财政背景；但也必须警惕，三税统筹并不等于把它们改造成土地财政的替代品。
所谓“土地财政之后”，不是地方政府不再从土地和房地产取得收入，而是收入来源需要从一次性的土地出让收益，转向更规范、更稳定、更可预期的税收收入。
财政部2026年一季度财政收支数据显示，全国政府性基金预算收入同比下降16.2%，其中国有土地使用权出让收入5176亿元，同比下降24.4%。[8]
从更长的时间线去看，2021年全国国有土地使用权出让收入达到87,051亿元，2025年已降至41,518亿元。[20][25]
图1 2017—2025年全国国有土地使用权出让收入变化
资料来源：根据财政部历年财政收支情况、预算报告及相关新闻发布会公开数据整理。[15][16][19][20][21][25][27][28][29]
这组数据说明，土地出让收入下行已经明确反映在地方政府性基金预算之中。2025年较2021年的峰值减少45,533亿元，降幅达到52.3%，缺口已超过4万亿元，说是“腰斩”毫不夸张。[15][16][20][25]
过去相当一部分城市开发、土地储备、基础设施建设和专项债项目收益平衡，都直接或间接依赖土地市场景气度。而随着房地产行业下行，截至2025年末，全国地方政府债务余额已达54.82万亿元，其中专项债务余额37.31万亿元；2024年，中央已批准增加6万亿元地方政府债务限额，分三年用于置换存量隐性债务。形势堪称严峻。[22][23][26]
土地市场退潮影响不是单纯的年度收入，还会造成项目收益、债务偿还和公共投资能力的同步收缩。
虽然地方收入锐减，但房土三税不能被设计成填补土地出让收入缺口的工具。
2024年房产税完成征收4705亿元，城镇土地使用税2425亿元，土地增值税4869亿元，三者合计不足1.2万亿元；而2024年土地出让收入较2021年峰值减少约3.84万亿元，三税合计规模只有这一缺口的三成左右。[16]
何况上述三税本来已经在征收，立法并不等于凭空创造新的税源。
土地出让收入与房地产相关税收也不是同质收入。前者具有一次性、大额、项目集中入库的特点，往往与城市开发、土地储备、基础设施建设和专项债偿还安排交织在一起；后者更接近经常性、分散性和长期化的税源，收入节奏、征管成本、纳税人感受和财政可支配性均不同。房土三税可以参与地方财政转型，却不能被市场理解为财政补缺。
从传导路径看，房产税影响持有成本和抵押品折扣，城镇土地使用税影响产业用地成本，土地增值税影响存量项目补税和房企现金流。
房土三税立法的难点不是单一税种技术完善，而是多方主体预期同时校准。
五、财税立法排位与地方财政转型
房地产退潮后，地方财政如何获得更稳定、更规范的经常性收入，是比单个税种立法更棘手的财政体制问题。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要健全直接税体系、深化税收征管改革，并在优化中央地方财政关系的框架下增加地方自主财力、拓展地方税源、适当扩大地方税收管理权限，同时明确提出完善房地产税收制度。[9]
房地产相关税制改革没有退出制度议程，只是被置于更大的财税体制改革框架之中。
由此引出的制度方向，并不是对房地产存量环节继续加压，而是把地方财政转型放回直接税体系、收入分配调节和央地财政关系调整中观察。
房地产税制需要依法完善，但其功能应主要定位于税负法律化、地方税源稳定和土地收益规范分配，而不是承担土地财政退潮后的主补缺角色；直接税体系则应形成更完整的真实支付能力识别机制。[9]
回到2026年的财税立法排位，税收征收管理法修订和消费税法安排，说明当前政策重心更偏向征管现代化、税权边界调整和地方税源培育。[1]
财政部在2026年预算报告中也提出，要健全地方税体系、拓展地方税源，推动地方附加税改革，调整优化消费税征税范围、税率并推进部分品目征收环节后移，同时做好消费税法、税收征管法等立法相关工作。[6]
这套优先级并不意外。税收征管法修订解决的税收治理能力问题；消费税法及部分品目征收环节后移，则关系税收法定、央地收入结构调整以及地方经常性税源培育。
相较之下，房土三税牵涉资产价格、地方财政、企业债务和居民预期，外溢效应更强。
因此，2026年的财税立法安排更像是一种制度顺序选择：先处理征管能力、税权边界和央地收入分配这些基础设施，再进入房地产相关税制这种高度敏感的存量利益调整。
房土三税不是制度价值低于征管法和消费税法，而是更依赖前置条件。
结语
房土三税迟迟没有进入立法工作计划，表面看是立法排期问题，实质上是房地产市场、地方财政和税收法定之间尚未完成再平衡。房地产税触及居民资产估值，城镇土地使用税牵动产业用地成本，土地增值税嵌入房企项目清算；三者一旦进入实质重构，就会把土地财政之后的收益分配问题集中推到台前。
房土三税最终会完成立法，但不能被压缩成单一税种、单一年度的线性工程。
三税在可预见的年份未进入立法计划，与其说意味着改革停滞，不如说制度窗口尚未打开。真正的问题已不再是“要不要立法”，而是如何让法律化成为地方税收体系重构的稳定器，而不是被市场误读为新一轮资产和成本重估的触发器。
免责声明
本文仅为财税法政策观察与研究性评论，所涉资料均来自公开渠道，相关判断基于文章写作时可获得的信息作出，不构成税务筹划、投资决策、法律意见或行政合规结论。具体适用应以届时有效的法律、法规、规章及主管机关解释为准。
版权声明
本文由作者原创完成，著作权归作者所有。未经作者书面许可，任何单位或个人不得擅自转载、摘编、改写、复制、汇编或用于商业用途。经授权转载或引用的，应完整保留作者署名、文章标题及出处，不得歪曲、删改原意。
全文总结
房土三税缺席立法安排，核心约束在于房地产市场修复、地方财政转型、税收法定和征管能力尚未同步到位。土地出让收入较高点大幅回落，地方债压力上升，但现有房产税、城镇土地使用税和土地增值税规模有限，难以替代土地财政。未来改革仍需在房地产税制、消费税、地方附加税、直接税体系和央地财政关系之间统筹推进。
参考文献
[1] 国务院办公厅. 国务院办公厅关于印发《国务院2026年度立法工作计划》的通知: 国办发〔2026〕14号[EB/OL]. (2026-05-08)[2026-05-18]. https://www.gov.cn/zhengce/content/202605/content_7068345.htm.
[2] 国家统计局. 2026年1—4月份全国房地产市场基本情况[EB/OL]. (2026-05-18)[2026-05-18]. https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202605/t20260518_1963729.html.
[3] 全国人民代表大会常务委员会. 全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定[EB/OL]. (2021-10-23)[2026-05-18]. https://www.news.cn/politics/2021-10/23/c_1127988515.htm.
[4] 国务院. 中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例[EB/OL]. (2019-03-02)[2026-05-18]. https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100010/c5194445/content.html.
[5] 国务院. 中华人民共和国土地增值税暂行条例[EB/OL]. (2011-01-08)[2026-05-18]. https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100010/c5194433/content.html.
[6] 财政部. 关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告[EB/OL]. (2026-03-16)[2026-05-18]. https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202603/t20260316_3985331.htm.
[7] 中国政府网. 中华人民共和国立法法[EB/OL]. (2023-03-13)[2026-05-18]. https://www.gov.cn/xinwen/2023-03/14/content_5746569.htm.
[8] 财政部. 2026年一季度财政收支情况新闻发布会文字实录[EB/OL]. (2026-04-24)[2026-05-18]. https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202604/t20260424_3988407.htm.
[9] 中共中央. 中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定[EB/OL]. (2024-07-21)[2026-05-18]. https://www.news.cn/politics/20240721/cec09ea2bde840dfb99331c48ab5523a/c.html.
[10] 国家税务总局. 国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知: 国税发〔2006〕187号[EB/OL]. (2006-12-28)[2026-05-18]. https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100012/c5193854/content.html.
[11] 国家税务总局. 国家税务总局关于印发《土地增值税清算管理规程》的通知: 国税发〔2009〕91号[EB/OL]. (2009-05-12)[2026-05-18]. https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100012/c5194052/content.html.
[12] 国家税务总局. 国家税务总局关于土地增值税若干征管口径的公告: 国家税务总局公告2026年第3号[EB/OL]. (2026-01-01)[2026-05-18]. https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100012/c5246543/content.html.
[13] 上海市人民政府. 上海市人民政府关于印发《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》的通知: 沪府发〔2011〕3号[EB/OL]. (2011-01-27)[2026-05-18]. https://shanghai.chinatax.gov.cn/zcfw/zcfgk/dcs/201101/t305661.html.
[14] 重庆市人民政府. 重庆市人民政府关于修改《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》的决定: 渝府令〔2024〕367号[EB/OL]. (2024-01-21)[2026-05-18]. https://www.cq.gov.cn/zwgk/zfxxgkml/szfwj/zfgz/zfgz/202401/t20240124_12857047_app.html.
[15] 财政部. 2023年财政收支情况[EB/OL]. (2024-02-01)[2026-05-18]. https://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202402/t20240201_3928009.htm.
[16] 财政部国库司. 2024年财政收支情况[EB/OL]. (2025-01-24)[2026-05-18]. https://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202501/t20250124_3955083.htm.
[17] 国家发展改革委办公厅, 工业和信息化部办公厅, 财政部办公厅, 中国人民银行办公厅. 关于做好2024年降成本重点工作的通知: 发改办运行〔2024〕428号[EB/OL]. (2024-05-13)[2026-05-18]. https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202405/t20240523_1386429.html.
[18] 自然资源部. 全国低效用地再开发试点第三批典型案例发布[EB/OL]. (2026-01-05)[2026-05-18]. https://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202601/t20260105_2910879.html.
[19] 财政部. 2020年财政收支情况网上新闻发布会文字实录[EB/OL]. (2021-01-28)[2026-05-19]. https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202101/t20210128_3650521.htm.
[20] 财政部国库司. 2021年财政收支情况[EB/OL]. (2022-01-29)[2026-05-19]. https://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202201/t20220128_3785692.htm.
[21] 财政部. 2022年财政收支情况[EB/OL]. (2023-01-30)[2026-05-19]. https://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202301/t20230130_3864368.htm.
[22] 财政部. 国务院关于2024年度政府债务管理情况的报告[EB/OL]. (2025-09-15)[2026-05-19]. https://zwgls.mof.gov.cn/gzdt/202511/t20251102_3975538.htm.
[23] 财政部. 增加地方政府债务限额置换存量隐性债务有关政策情况国务院政策例行吹风会文字实录[EB/OL]. (2024-11-09)[2026-05-19]. https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202411/t20241109_3947230.htm.
[24] Internal Revenue Service. Federal income tax rates and brackets[EB/OL]. (2026-02-20)[2026-05-19]. https://www.irs.gov/filing/federal-income-tax-rates-and-brackets.
[25] 财政部. 2025年度财政收支情况新闻发布会文字实录[EB/OL]. (2026-01-30)[2026-05-19]. https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202601/t20260130_3983013.htm.
[26] 中国政府网. 关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告[EB/OL]. (2026-03-14)[2026-05-19]. https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202603/content_7062689.htm.
[27] 财政部. 2017年财政收支情况[EB/OL]. (2018-01-25)[2026-05-19]. https://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/201801/t20180125_2800116.htm.
[28] 财政部新闻办公室. 2018年财政收支情况新闻发布会文字实录[EB/OL]. (2019-01-23)[2026-05-19]. https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201901/t20190123_3131193.htm.
[29] 财政部. 关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告[EB/OL]. (2020-05-23)[2026-05-19]. https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202005/t20200523_3518993.htm.
